FLACSO, MINEC y PNUD presentaron Mapa de Pobreza Urbana y Exclusión Social

La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Programa El Salvador, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Ministerio de Economía de El Salvador presentaron este miércoles 21 de abril el Mapa de Pobreza Urbana y Exclusión Social. Su elaboración implicó un riguroso trabajo de análisis espacial y estadístico que identifica los Asentamientos Urbanos Precarios (AUP), establece su localización cartográfica y los clasifica según el predominio de precariedad.

Por: Equipo de FLACSO El Salvador
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Para la construcción del Mapa se procedió a definir una serie de índices que permitieran dar cuenta de la pobreza y exclusión social en las zonas urbanas del país, tomando como base la  información registrada en el VI Censo de Población y V de Vivienda de 2007.

De este proceso surgieron tres índices: (1) Índice de Marginalidad Residencial, basado en indicadores propios del método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), con la finalidad de brindar una aproximación a la precariedad habitacional predominante en los asentamientos urbanos. (2) Índice de Exclusión Social, que asumió variables de exclusión calculadas de manera específica para todos los hogares de la base censal, asociadas a exclusiones del mercado laboral, calificación educativa y acceso a servicios estatales básicos. Con estos dos índices, y  combinando los valores obtenidos para cada uno de ellos, se conformaron 4 conglomerados diferenciados según predominancia de precariedad en los asentamientos humanos, que van desde la baja, hasta la extrema predominancia de precariedad. (3) Índice de Estratificación Socioeconómica (IESOCE), que permite estratificar los asentamientos a través de variables proxy del ingreso.

Una novedad adicional de este Mapa es que constituye el primer esfuerzo en que es posible volcar los resultados obtenidos sobre la cartografía censal en su formato digital. Para facilitar esto se realizó un proceso de clasificación de las manzanas urbanas del país, estableciendo como criterio que aquellas manzanas que presentaran aglomeraciones de viviendas con carencias en sus materiales de construcción o en su acceso a servicios básicos y que además habitaran al menos cinco hogares serían consideradas como áreas precarias.

Una vez establecido lo anterior, se creó otra categoría espacial cuyo objetivo sería evitar el riesgo de sobreestimar el número de aglomeraciones urbanas en condiciones de pobreza. Así, con el fin también de centrar la atención en aquellas zonas con mayor probabilidad de constituirse en comunidades o barrios, y no en espacios aislados o temporales donde posibles intervenciones de programas sociales podrían desaprovecharse, se estableció la categoría denominada AUP. Su definición incluyó las aglomeraciones de al menos 50 hogares cuyas viviendas presentaran condiciones de precariedad en términos habitacionales y de acceso a servicios.

Principales resultados de la investigación

Partiendo de esto, se obtuvo que en el país existen 2,508 AUP, con un total de 495,981 hogares y una población de 2,005.646. Sin embargo, si a este resultado se agregan aquellas áreas precarias que no han sido clasificadas como AUP, por no cumplir con el criterio de aglomerar 50 hogares y más, se obtienen 3,400 áreas precarias (es decir, zonas donde existen viviendas y hogares urbanos en condiciones de pobreza), con un total de 518,804 hogares y una población de 2,097.956 personas.

En cuanto a las condiciones de pobreza o predominancia de precariedad, se obtuvo de manera general que del total de las 3,400 áreas precarias, el 21.79% se clasificó con predominancia de precariedad extrema; el 31.26% en precariedad alta; el 27.59% en precariedad moderada; y el 19.35% en precariedad baja;  indicando que el 53.05% de ellas presentan una predominancia de precariedad extrema y alta.

Tendencia similar se observó al restringir el análisis a las 2,508 áreas clasificadas como AUP, donde se obtuvo que el 50.84% (1,275) de ellos se ubican en los clusters de predominancia de precariedad extrema y alta. Esto significa que 5 de cada 10 AUP en el país se encuentran en condiciones de precariedad residencial y exclusión social extrema y alta. No obstante, es importante acotar que de estos 1,275 AUP, el 38.35% está en condiciones de precariedad extrema y el resto en condiciones de precariedad alta (61.88%).

Con respecto a la distribución de los AUP, se observó que la región Occidental del país concentra el 25.28% de los AUP identificados a nivel nacional; siguiéndole la región Central 1, con el 21.93%; y el Área Metropolitana de San Salvador (AMSS), con 20.49%. Mientras que la región Central 2 (20.02%) y la región Oriental (12.28%) tienen las menores concentraciones de AUP. No obstante, es la región del AMSS, la que posee una mayor concentración de hogares localizados en los asentamientos con el 28.99%, a pesar que solo tiene el 20.49% de los AUP.

Por su parte,  la región Occidental -que posee un cuarto de los AUP- tiene el 25.05% de los hogares identificados; la región Central 1 -aunque cuenta con un mayor número de AUP que el AMSS- solo tiene el 20.20% del total de los hogares ubicados en los asentamientos. La región Central 2 -que es la cuarta región de importancia con respecto a su cantidad de AUP- tiene únicamente el 10.00%. La región Oriental, que posee la menor cantidad de AUP, tiene un 15.77% de hogares pobres urbanos en ellos. En cuanto a la población que reside dentro de los AUP por regiones, se presenta una tendencia similar a la observada en la distribución de los hogares. 

Al analizar por regiones las condiciones de pobreza de los AUP, se obtuvo que en la región Oriental los asentamientos con predominancia extrema y alta observan una proporción mayor, el  62.15%; seguida de la región Occidental (58.51%); la región Central 1 (57.64%) y la región Central 2 (56.81%). En cambio, la región del AMSS se caracteriza por el tener un 80.54% de sus AUP con predominancia de precariedad moderada y baja, y apenas un 19.46% en extrema y alta, indicando una diferencia considerable con respecto a las otras regiones.

Partiendo de estos resultados, por tanto, se puede establecer que a pesar de ser el AMSS la zona urbana que cuenta con un mayor número de AUP y tener una mayor concentración de hogares que en ellos residen, las condiciones de precariedad habitacional extrema en sus AUP son menores que en el resto de los los asentamientos localizados en las zonas urbanas del país.

Junto a estos datos, es importante destacar que este Mapa no solo permite establecer el número de AUP, cantidades de hogares que en ellos residen o las condiciones habitacionales de sus viviendas, sino que también se puede obtener el nivel de exclusión y estratificación social en la cual se encuentran los hogares que residen en los AUP. Al respecto, de manera general se obtuvo que el 69.95% de los hogares urbanos que residen en los AUP presentan algún tipo de exclusión, de los cuales el 27.55% se encuentran frente a una exclusión social alta, mientras que el 59.84% del total de los hogares que residen en los asentamientos se concentran en los estratos bajo inferior y bajo medio.

Por otra parte, la metodología creada para la elaboración de este Mapa permite realizar análisis descendentes de los tres índices principales y los diversos indicadores que los conforman. Esto significa, por ejemplo, que se puede obtener el Índice de Exclusión Social no solo a nivel nacional, sino que también a nivel departamental, municipal y zonas postales en que se subdividen los municipios, haciendo que el análisis sea más completo y enriquecedor.

Por tanto, este Mapa de Pobreza y Exclusión Social permite obtener insumos sobre aquellos factores que inciden en la reproducción de la pobreza, no solo a nivel de condiciones de infraestructuras y acceso a servicios, sino también al acceso a mercados de trabajo, educación, entre otros, obteniendo una visión más amplia de las diversas áreas que podrían ser intervenidas  a través de políticas sociales para erradicar y combatir la pobreza. Sin embargo, es importante acotar que este Mapa no pretende establecer cuál es la política social que debe seguirse en el combate a la pobreza urbana o la manera en que deben realizarse posibles intervenciones en los AUP. Esta tarea le corresponderá a los formuladores de políticas públicas.

Presentación pública y entrega del Mapa al Gobierno de El Salvador

El Presidente de la República de El Salvador, Mauricio Funes, recibió de manos de Jessica Faieta, representante residente del PNUD, el Mapa de Pobreza Urbana y Exclusión Social, comprometiéndose como Gobierno central a brindar atención a las  necesidades específicas de los grupos focalizados utilizando las herramientas que el Mapa brinda y que contribuyen al objetivo de romper la cadena de la pobreza y la injusticia social.
 
Por su parte, Jessica Faieta señaló que “Este mapa hace que volvamos nuestros ojos a la pobreza que se vive en las zonas urbanas del país. Una realidad dura, golpeante y cambiante y que sin embargo es tan cotidiana que amenaza con volverse invisible”.

Por su parte, el Director de la FLACSO EL Salvador, Carlos G. Ramos, afirmó que “el presente Mapa de Pobreza Urbana y Exclusión Social es el resultado de un proceso de dos años de intenso trabajo y cuyo propósito es ofrecer una herramienta técnica de alto nivel para los formuladores de políticas y tomadores de decisiones que brinde un mayor conocimiento sobre los factores que definen el fenómeno de la pobreza urbana en el país”. Y acotó: “para FLACSO El Salvador, el Mapa es un punto de partida para que el Estado salvadoreño transite de lo que hasta hoy han sido programas de atención de la pobreza, hacia verdaderas estrategias de combate y superación de la misma”.

Finalmente, Carlos G. Ramos agradeció al PNUD por la confianza depositada en la FLACSO para la elaboración del Mapa; reconoció y agradeció al equipo técnico del PNUD, al equipo técnico de la Gerencia de Tecnologías de la Información de Censos Nacionales del Ministerio de Economía y al equipo de investigación de la FLACSO por el esfuerzo y el trabajo realizado,  pues gracias al mismo “se hereda al país un instrumento que puede hacer la diferencia en la lucha contra la pobreza”.
 
William Pleitez, Coordinador del Área de Desarrollo Humano y ODM del PNUD y miembro del equipo coordinador de la investigación, fue el encargado de presentar los resultados y como lo habría expresado el Mapa de Pobreza Urbana “ofrece una fotografía inédita y confiable de las características y la distribución geográfica de la pobreza urbana en El Salvador”.
 
El Mapa, que fue definido por William Pleitez como “la obra póstuma de mi amigo, Carlos Briones”, comprendió cuatro etapas de investigación: Definición de la unidad de análisis e intervención, Localización, Clasificación y Ordenamiento de las AUP. Los asentamientos urbanos sumidos en la precariedad comprenden varias características: material estructural del que están hechas las viviendas, espacio habitacional por familia y servicios humanos básicos a los que estas acceden.
 
Al momento de definir el Mapa, Pleitez hizo hincapié en que este no es un método de medición de la pobreza, ni un sistema que integre todos los índices sociales y económicos del país, ni un sustituto o actualización del Mapa de Pobreza presentado en 2005 (que también fue a nivel nacional, pero comprendió tanto el área rural como urbana), ni una propuesta de programa o política pública.
 
El Mapa es, entonces, un instrumento técnico de focalización para la implementación de programas sociales en las zonas urbanas, es también una fotografía de la caracterización y distribución de la pobreza urbana en El Salvador, y es una valiosa herramienta de planificación, explicó Pleitez.
 
El Presidente de la República, por su parte, destacó la utilidad que el Mapa ha tenido y seguirá teniendo durante su mandato: “Fue el germen de uno de los programas más ambiciosos que hemos creado: Comunidades Solidarias Urbanas”. Con la creación de este programa, el Gobierno ha beneficiado ya a dos municipios, señalados en el Mapa entre los que presentaban mayor índice de asentamientos precarios: San Martín y Ahuachapán. Funes concluyó que el 43% del presupuesto nacional será designado a tres ejes fundamentales: pobreza, equidad e inclusión.
 
Para su consulta, la obra está disponible en formato físico y digital.
 
El equipo detrás del Mapa
 
La Dirección General de la investigación estuvo a cargo del Dr. Carlos Roberto Briones, ex Director del Programa El Salvador de la FLACSO (2002 -2009) fallecido el pasado 23 de octubre de 2009. Así lo destacó el Presidente de la República, Mauricio Funes, al señalar que el Mapa es la “obra póstuma de otro amigo, Carlos Briones”.
 
El equipo de Coordinación de esta investigación estuvo a cargo de William Pleitez (Coordinador del Área de Desarrollo Humano y ODM del PNUD) y Nancy Argueta (Coordinadora del Proyecto de Pobreza Urbana del PNUD). Mientras que el Equipo Técnico del PNUD fue conformado por Giulia Perrone, Jimmy Vásquez, Pablo Gago, Andrea López y Silvia Guzmán.
 
El equipo de investigadores de FLACSO El Salvador estuvo a cargo de Carlos Guillermo Ramos (Coordinador de Investigaciones de FLACSO Programa El Salvador), Xochitl Hernández, investigadora asociada; Óscar Alejandro López, especialista informático; y Rolando Lemus, asesor estadístico matemático. Como colaboradores participaron Jorge Pleitez, responsable de digitalización; Carlos Canjura, asesor matemático;  y Lourdes Rosales, apoyo administrativo.

El Equipo Técnico del Ministerio de Economía estuvo a cargo de Rafael Barrientos (Gerente de Tecnología de Información de Censos Nacionales); Mario Hernández (Analista de Sistemas); Zoila Alicia Azahar, Ana Patricia Castro, Gloria Reina Nóchez, Marina Estela Jiménez (manzanización); José Leopoldo Chávez, Salvador Oswaldo Rodríguez, Celia Guadalupe Peña, Uri David Zepeda, Cinthya Maricela de Sierra (digitalización); David Ernesto Marroquín (administración de geodatabase); José Roberto Herrera (toponimia).